Brazil: Proliferação de leis ambientais: desserviço à eficácia normativa e à segurança jurídica

Last Updated: 6 August 2019
Article by Ana Luci Grizzi
Most Read Contributor in Brazil, August 2019

É necessário tornar realmente eficazes nossas normas ambientais que já estão devidamente válidas e em vigor

A produção exponencial de normas ambientais em âmbito internacional e a incapacidade de seu cumprimento foi um dos resultados apresentados no "Environmental Rule of Law: First Global Report"1, elaborado pela UN Environment, publicado em janeiro deste ano. No Brasil, não é diferente.

A proliferação de propostas legislativas, eivadas de jabutis e interesses político-econômicos diversos, reduzem (ainda mais) a eficácia do arcabouço ambiental construído em 38 anos de história2 e impactam a segurança jurídica da tutela ambiental no Brasil.

Exemplos não faltam: a Medida Provisória da competência para demarcação de terras indígenas ("MP 886/2019"), a Medida Provisória do Programa de Regularização Ambiental ("PRA") ("867/2018") e da prorrogação do Cadastro Ambiental Rural ("CAR") ("MP 884/2019"); o Projeto de Lei do Ecocídio ("PL nº 2787/19") e o tão discutido Projeto da Lei Geral de Licenciamento ("PL 3729/2004").

A alteração da atribuição para demarcação de terras indígenas da Fundação Nacional do Índio ("FUNAI") para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento ("MAPA") foi objeto da MP 870/2019, que acabou sendo rejeitada pelo Congresso Nacional. Seis meses depois foi editada a MP 886/2019 com a mesma finalidade da anterior. O Supremo Tribunal Federal, em sede de cautelar, suspendeu temporariamente a eficácia da MP 886/2019, justificando ser inconstitucional a discussão em mesma sessão legislativa de MPs com objetos idênticos que possam caracterizar reedição.

Assunto de latente interesse político, a edição das MPs não visa o aprimoramento da legislação ambiental e causa, além da insegurança jurídica, consequências negativas à implementação e desenvolvimento dos trabalhos exercidos, até o momento, pela FUNAI.

Será que um rearranjo institucional na FUNAI, visando implantar gestão e cobrar metas, não seria mais eficiente?

A MP 867/2018 tinha como objetivo inicial a prorrogação do prazo de adesão ao PRA, previsto no Código Florestal até 31 de dezembro de 2019. Durante a sua vigência, 30 emendas (jabutis) foram adicionadas alterando substancialmente os dispositivos do Código Florestal, sendo alheios ao objeto da proposta. O Senado Federal decidiu não apreciar a MP 867/2018, resultando na perda da sua validade em 3 de junho de 2019. Quase 10 dias depois, foi editada a MP 884/2019, que retirou a data limite para inscrição dos proprietários rurais no CAR, também previsto no Código Florestal.

Todas essas alterações comprometeram a compreensão das normas em discussão e, por óbvio, sua implementação e eficácia.

Muito se discutiu sobre eventual flexibilização das normas, porém, com o cenário confuso e a perda no Senado, o resultado foi a obrigação imediata de adesão ao CAR e, consequentemente, de adesão ao PRA, haja vista ser o Código Florestal norma válida e em vigor. Em que pese o cenário atual, CAR e PRA continuam como se fossem 'normas programáticas', com pouca ou nenhuma eficácia.

Como consequência das tragédias ambientais de Brumadinho e Mariana, o PL 2.787/2019 cria o crime de "Ecocídio", impondo penalidade de 20 anos a quem o cometer. É criado também tipo penal específico para quem "dá causa a rompimento de barragem". Verifica-se nas diversas proposições após os acidentes ocorridos a existência de comoção social.

No entanto, não se pode perder de vista que o foco principal do direito ambiental é a prevenção e não a repressão.

Primeiro, é necessário identificar no sistema normativo ambiental, com fundamento na realidade fática e cotidiana, as lacunas e contradições que podem estar influenciando a ineficiência da tutela ambiental. Pretender tratar as consequências com novas leis sem corrigir as causas não aumentará a eficácia de nossas normas ambientais, tampouco nos trará a almejada segurança jurídica.

Segundo notícias vinculadas ao conteúdo do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas da União3 ("TCU"), disponibilizado em 2016, a Superintendência do Estado de Minas Gerais do antigo Departamento Nacional de Produção Mineral ("DNPM") à época do acidente de Mariana funcionava com um quinto do quadro de pessoal necessário para o devido cumprimento de suas atribuições. Eram necessários pelo menos 384 funcionários para o pleno e devido desenvolvimento das atividades, inclusive de fiscalização, mas apenas 74 funcionários atuavam em Minas Gerais. O relatório alertava, inclusive, a possibilidade de novos incidentes ambientais em todo o país em razão das falhas e irregularidades em nível institucional.

De acordo com o TCU, a atuação do DNPM era frágil, deficiente e carente de adequada coordenação, não atendendo aos objetivos da Política Nacional de Segurança de Barragens4. O DNPM foi extinto e sucedido pela Agência Nacional de Mineração ("ANM"), por meio da Lei Federal 3.575/2017. A justificativa da mudança foi melhorar e capacitar a atuação regulatória. No início de 2019 tivemos o novo acidente ambiental, desta vez em Brumadinho.

Notícias semelhantes abordam as dificuldades enfrentadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais ("IBAMA") e pelo Instituto Chico Mendes de Biodiversidade ("ICMBIO")5. A falta de alocação de funcionários conforme suas capacidades técnicas foi identificada na gestão de ambos os órgãos. No IBAMA, dos 3.090 servidores, 780 são fiscais, porém, 43% estão deslocados para outras áreas.

O PL 3729/2004 discutido há anos como a resolução dos problemas do licenciamento ambiental e em evidência com a criação do Grupo de Trabalho recentemente, trata, por exemplo, do licenciamento ambiental simplificado6. De um lado, a simplificação é amplamente criticada por supostos defensores das normas ambientais; de outro, é aplaudida por supostos defensores do desenvolvimento econômico do país. Infelizmente, ambos os lados estão equivocados.

O licenciamento ambiental via processo simplificado é viável e necessário, sendo realidade em algumas regiões, a exemplo de São Paulo (vide Decreto 60.329/2014), principalmente ao levarmos em conta que o órgão ambiental deve priorizar seu capital humano e de infraestrutura para projetos mais complexos ou com maior risco ambiental; portanto, não somente não é novidade como não depende de nova lei para ser implementado.

Além disso, se eventualmente o PL 3729/2004 se tornasse Lei, o artigo que trata do licenciamento ambiental simplificado não teria eficácia imediata, ou seja, seria necessária uma nova (e certamente longa) rodada de discussões no Executivo para que fossem definidas as tipologias dos empreendimentos sujeito a tal licenciamento. Portanto, a Lei não resolveria problema algum no curto ou mesmo médio prazo.

Novamente, não seria melhor estruturarmos nossos órgãos ambientais, provendo-os com sistemas, equipamentos e pessoal necessários para fazer valer nossas normas sobre licenciamento ambiental válidas e em vigor?

Como reportado no "Environmental Rule of Law: First Global Report", a ineficácia da legislação ambiental resulta da falta de coordenação entre agências governamentais, da limitada capacidade institucional, da falta de acesso a informação e da corrupção. Esse cenário internacional em nada se distância da problemática brasileira.

Nenhuma lei ambiental nova terá o condão de resolver as inúmeras questões em discussão, as quais, em sua grande maioria, dependem de melhoria nos nossos processos de gestão, carecem de sistemas que consolidem, harmonizem e tornem públicos e acessíveis dados ambientais, carecem de contratação e capacitação de pessoal, carecem de infraestrutura (são milhares os casos práticos nos quais as agências ambientais ou não tem gasolina ou não tem carro para conduzir a inspeção, por exemplo).

Tornar realmente eficazes nossas normas ambientais que já estão devidamente válidas e em vigor, isso sim, significaria um enorme avanço em prol da segurança jurídica e do desenvolvimento sustentável.

Footnotes

1 UNEP (2019). Environmental Rule of Law: First Global Report:  https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27279/Environmental_rule_of_law.pdf?sequence=1&isAllowed=y

2 Considerando a promulgação da Política Nacional de Meio Ambiente, em 1981.

3 https://g1.globo.com/mg/minas-gerais/noticia/2019/01/29/agencia-de-mineracao-tem-um-quinto-do-pessoal-necessario-em-mg-diz-relatorio-do-tcu.ghtml

4 https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-aponta-risco-de-novos-acidentes-envolvendo-barragens-no-pais.htm

5 https://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2019/02/01/150141-so-43-dos-fiscais-ambientais-da-uniao-atuam-na-funcao-e-agravam-deficit-na-vigilancia.html

6 Art. 8º Os empreendimentos não incluídos nas disposições dos arts. 6º e 7º devem submeter-se a processo simplificado de licenciamento ambiental, na forma estabelecida: I – pelo órgão federal executor do SISNAMA, no que se refere ao licenciamento realizado nos termos do art. 4º; II – pelos Estados e pelo Distrito Federal, nas esferas de suas competências.

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