Le 2 novembre 2017, la Cour suprême du Canada a rejeté l'appel de la nation Ktunaxa dans l'affaire Ktunaxa Nation c. Colombie-Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations), 2017 CSC 54. Cette décision porte sur la nature et la portée du droit à la liberté de religion en lien avec un lieu et, plus particulièrement, sur la manière dont ce droit doit être interprété dans le contexte d'une Première nation ayant des liens spirituels avec un lieu sacré et cherchant à empêcher un projet d'aménagement sur ce lieu. La Cour suprême a statué que, même si les croyances spirituelles autochtones ont droit à la protection conférée par les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés sur la liberté de religion, cette protection ne s'étend cependant pas aux terres revêtant une importance spirituelle.

Résumé

  • Les Ktunaxa demandaient à la Cour de protéger l'objet de leur religion (l'Esprit de l'Ours Grizzly) plutôt que leur capacité d'avoir et de manifester des croyances religieuses, mais la Cour suprême a statué à la majorité que la revendication des Ktunaxa ne s'inscrivait pas dans les limites de la liberté de religion reconnue à l'alinéa 2a) de la Charte.
  • La Cour suprême a confirmé que le processus de consultation et d'accommodement suivi était conforme à la norme du caractère raisonnable, même si le ministre n'a pas réussi à s'entendre avec les Ktunaxa sur la manière de tenir compte des droits revendiqués.

Contexte

Les Ktunaxa forment un groupe autochtone dont le territoire traditionnel occupe, selon leur description, environ 70 000 kilomètres carrés dans les vallées des rivières Kootenay et Columbia, ainsi que dans certaines régions des chaînes de montagnes Purcell et Selkirk et des Rocheuses de ce qu'on appelle aujourd'hui la Colombie-Britannique, l'Alberta, le Montana, l'Idaho et l'État de Washington, et ce, depuis une époque antérieure aux premiers contacts avec les Européens.

Le Jumbo Glacier Resort est une station de ski de la vallée Jumbo située dans un secteur, appelé le Qat'muk, se trouvant à l'intérieur du territoire traditionnel revendiqué par les Ktunaxa. Les Ktunaxa affirment que le Qat'muk, situé à environ 50 kilomètres à l'ouest d'Invermere (Colombie-Britannique), est un lieu sacré d'une grande importance pour les Ktunaxa, car cette région abrite l'Esprit de l'Ours Grizzly.

Durant le processus d'autorisation et de consultation relatif au projet de station de ski, qui a commencé en 1991 et s'est échelonné sur une période de 20 ans, plusieurs modifications ont été apportées au plan d'aménagement de la station afin de tenir compte des intérêts des Ktunaxa, notamment une réduction de 60 % de la superficie occupée par la station et des mesures visant à réduire les répercussions du projet sur les grizzlys.

En 2009, vers la fin du processus de consultation, les Ktunaxa ont fait savoir au ministre que leurs croyances religieuses ne pouvaient faire l'objet d'aucun accommodement parce qu'elles interdisaient toute construction permanente destinée aux humains à l'intérieur du Qat'muk, qui abrite l'Esprit de l'Ours Grizzly. De l'avis des Ktunaxa, si l'aménagement projeté était autorisé, l'Esprit quitterait le Qat'muk; les membres de cette Première nation seraient alors privés de ses conseils spirituels et leurs rites et leurs chants associés à l'Esprit perdraient tout leur sens.

Après l'échec des tentatives de consultation subséquentes, le ministre a décidé que les consultations menées étaient suffisantes et a approuvé un accord-cadre d'aménagement (« ACA ») entre Glacier Resorts Ltd. et le ministre des Forêts, des Terres et des Ressources naturelles de la Colombie-Britannique.

En 2012, les Ktunaxa ont intenté une procédure de contrôle judiciaire de la décision du ministre, en faisant valoir que ce dernier avait manqué à son obligation de consultation et d'accommodement et que sa décision portait atteinte à leur liberté de religion garantie par l'alinéa 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »).

Le juge en chambre a rejeté la requête en contrôle judiciaire des Ktunaxa en affirmant que l'alinéa 2a) protège l'individu contre la coercition ou la contrainte exercée par l'État, mais pas contre une « perte subjective de sens » d'une religion en l'absence de coercition ou de contrainte, et que la consultation avait été raisonnable.

La Cour d'appel a rejeté l'appel, mais a statué que le critère approprié pour l'interprétation de l'alinéa 2a) était de déterminer si « la perte de sens subjective [entravait] d'une manière plus que négligeable ou insignifiante la dimension collective du droit reconnu à l'alinéa 2a) » et que cette disposition n'allait pas jusqu'à restreindre, au nom de la préservation d'un sens religieux subjectif, la conduite d'autres personnes qui ne partagent pas cette croyance.

Arrêt de la Cour suprême du Canada

La Cour suprême du Canada a rejeté le pourvoi des Ktunaxa quant aux deux moyens d'appel.

(a) Violation de la Charte

À la majorité, dans des motifs rédigés par la juge en chef McLachlin, la Cour a conclu que la revendication ne relève pas de l'alinéa 2a) de la Charte (liberté de conscience et de religion), car cette disposition protège la liberté d'avoir des croyances religieuses et celle de manifester ces croyances. L'alinéa 2a) ne protège ni l'« objet des croyances » ou le « point de mire spirituel du culte », comme l'Esprit de l'Ours Grizzly, ni le sens spirituel subjectif qui peut en être dégagé.

De l'avis de la Cour, pour statuer sur le degré de protection dont devrait bénéficier un esprit, comme les Ktunaxa le lui demandaient, les tribunaux seraient obligés d'évaluer la teneur et le bien-fondé des croyances religieuses, ce qui serait incompatible avec les principes fondamentaux de la liberté de religion.

Motifs concordants

Sur la question de savoir si la revendication des Ktunaxa relève de l'alinéa 2a), la Cour est partagée. De l'avis des juges Moldaver et Côté, l'alinéa 2a) vise non seulement à protéger la liberté d'avoir une croyance et de la manifester en se livrant à des pratiques religieuses, mais aussi à empêcher que des croyances et des pratiques spirituelles perdent tout leur sens.

Toutefois, appliquant l'arrêt Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, les juges de la majorité ont statué que la décision était raisonnable et qu'elle était le fruit d'une mise en balance proportionnée du droit reconnu à l'alinéa 2a) et des objectifs confiés par la loi au ministre, y compris l'aliénation des terres de la Couronne dans l'intérêt du public. Ils ont reconnu que permettre aux Knutaxa d'opposer leur veto à l'aménagement du territoire en question reviendrait dans les faits à leur donner le pouvoir d'interdire à autrui de construire des installations permanentes sur plus de 50 kilomètres carrés de terres publiques, ce qui correspond à un intérêt propriétal considérable.

(b) Obligation de consulter et d'accommoder

À l'unanimité, la Cour suprême a reconnu que le processus de consultation et d'accommodement suivi était conforme à la norme du caractère raisonnable et que le ministre n'avait pas manqué à son obligation de consultation et d'accommodement, même s'il n'avait pas réussi à s'entendre avec les Ktunaxa sur la manière de tenir compte des droits qu'ils revendiquent.

La Cour suprême s'est montrée critique à l'égard de l'objet sous-jacent de la requête présentée par les Ktunaxa. De l'avis de la Cour, les Ktunaxa lui demandaient en fait un jugement déclarant leurs droits ancestraux sur un lieu sacré. Un tel jugement déclaratoire ne peut être rendu que dans le cadre d'un procès en bonne et due forme où toute la preuve serait présentée. Un jugement déclaratoire de cette nature ne peut être rendu dans le contexte d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision administrative d'approuver un aménagement.

En ce qui concerne le processus de consultation lui-même, la Cour suprême a encore une fois critiqué la position adoptée par les Ktunaxa. S'il ressort du dossier que le ministre a bel et bien mené des consultations approfondies, les Ktunaxa ont cependant demandé que soit interdite toute construction permanente, ce qui revenait à pouvoir opposer leur veto au projet. Compte tenu des circonstances, la Cour a réitéré ce qu'elle avait déjà affirmé dans l'arrêt Haida :

« L'article 35 ne confère pas aux demandeurs insatisfaits un droit de veto. S'il y a eu consultation adéquate, le projet peut aller de l'avant sans consentement. »

La Cour précise cependant qu'il est toujours possible d'obtenir une injonction pour retarder l'exécution du projet, laissant ainsi la porte ouverte, pour les Ktunaxa, à un recours visant à faire établir leurs droits sur le Qat'muk aux termes de l'article 35 dans le cadre d'une procédure distincte.

Conclusion

Cette décision vient préciser que, même si les croyances spirituelles autochtones sont protégées par la Charte, cette protection ne s'étend pas aux terres revêtant une importance spirituelle ou aux lieux sacrés. Par ailleurs, les motifs de la Cour suprême font ressortir les trois enseignements clés suivants dont les groupes autochtones et les acteurs de l'industrie devront tenir compte à l'avenir relativement à de telles revendications :

  • Comme tout autre système de croyances, les croyances sacrées autochtones sont de nature religieuse et peuvent bénéficier de la protection accordée par l'alinéa 2a) de la Charte (et non pas uniquement de celle conférée par l'article 35), mais l'alinéa 2a) ne protège pas l'objet des croyances (en l'espèce, le lieu appelé « Qat'muk »).
  • En ce qui concerne les droits qui n'ont pas été établis, l'article 35 confère un droit à un processus, et non pas un droit à un résultat particulier ou un droit de veto.
  • Une demande de contrôle judiciaire n'est pas le forum approprié pour obtenir un jugement déclaratoire concernant la validité de la revendication d'un lieu sacré et des pratiques spirituelles qui y sont associées; tant qu'une telle revendication n'aura pas été validée à l'issue d'un procès, le processus applicable est celui de la consultation, comme cela a été souligné dans l'arrêt Haida.

De plus, la Cour suprême a résumé succinctement en ces termes ses attentes à l'égard de toutes les parties participant au processus de consultation :

[81] Les étapes du processus de consultation peuvent être résumées ainsi :

  1. Initiation du processus de consultation dès que la Couronne a connaissance, réellement ou par interprétation, de l'existence possible d'un droit ancestral ou issu d'un traité et envisage de commettre un acte susceptible de lui porter préjudice;
  2. Détermination du niveau de consultation requis en fonction de la solidité à première vue de la revendication et de l'importance de l'effet préjudiciable potentiel sur l'intérêt autochtone;
  3. Consultation au degré approprié;
  4. S'il ressort de la consultation que cela est indiqué, prise en compte de l'intérêt autochtone jusqu'au règlement définitif de la revendication sous‑jacente.

Le résumé ci‑dessus des étapes du processus de consultation sert de guide pour aider les parties à garantir une consultation adéquate; il ne se veut pas un critère rigoureux ou une formule superficielle. Au bout du compte, il n'y a qu'une seule question à se poser : la consultation qui a eu lieu était‑ elle réellement adéquate? [Nous soulignons.]

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