Le plus haut tribunal de la province a récemment rendu jugement dans l'affaire Janssen inc c. Ministre de la Santé et des Services sociaux1, renversant le jugement de le Cour supérieure et ordonnant au Ministre de la Santé de remettre le Remicade sur la liste des médicaments remboursés au Québec.
La Cour d'appel a annulé la décision du Ministre de retirer le Remicade de cette liste, divergeant de la déférence habituelle des tribunaux à l'égard des décisions ministérielles. Le motif principal de la Cour est à l'effet que le Ministre n'a pas respecté l'équité procédurale dans ses relations avec Janssen.
Fasken (Julie Desrosiers, Christian Leblanc, Marie Lafleur et Patricia Hénault) représentait Janssen dans cette importante cause.
Contexte
Toute province tient et met à jour une liste des médicaments qui sont couverts par le régime général et remboursés par ce régime. Si un médicament ne se trouve pas sur cette liste, il ne sera pas couvert et, donc, vraisemblablement pas ou très peu prescrit.
Au Québec, en vertu de la Loi sur l'assurance médicaments du Québec (la « Loi »), le Ministre de la Santé dresse, maintient et met à jour la Liste des médicaments dont le coût est garanti par le régime général (la « Liste »). Cette Liste est mise à jour régulièrement, et ce, par règlement, comme le prévoit l'article 60 de la Loi.
Le Remicade est un médicament révolutionnaire commercialisé par Janssen depuis plus de 20 ans. Il est particulièrement efficace pour les patients atteints de certaines maladies inflammatoires chroniques incluant l'arthrite rhumatoïde et la maladie de Crohn.
Le Remicade est approuvé par Santé Canada et est prescrit à travers le pays. Il se retrouve sur de nombreuses listes provinciales et se retrouvait sur celle du Québec depuis 2000.
En février 2017, le Ministre de la Santé a décidé de retirer le Remicade de la Liste, sans consultation ni avis à Janssen et sans lui donner de motif. Le Ministre a émis un avis sur le site internet de la RAMQ informant le public que le Remicade ne serait dorénavant plus remboursé pour les nouveaux patients.
C'est cette décision que Janssen a contestée avec succès devant la Cour d'appel du Québec.
Décision de nature administrative ou réglementaire?
Un élément clé dans cette affaire était de déterminer si la décision du Ministre de retirer le Remicade de la Liste était de nature administrative ou réglementaire. En effet, puisque la Liste est mise à jour par règlement, la décision de lister ou de délister un médicament est-elle assimilable à un règlement elle aussi? Selon la Cour d'appel, cette qualification est importante, puisque « [les] questions d'équité procédurale et de raisonnabilité de la décision dépendent toutes deux de cette qualification ».2
La Cour supérieure avait conclu à la nature réglementaire de la décision du Ministre. Le jugement de première instance était donc un précédent troublant : il permettait au Ministre de prendre des décisions ayant un impact substantiel (tant sur les patients bénéficiant du médicament que sur le fabricant de ce médicament), tout en étant tenu à des obligations d'équité procédurale et de raisonnabilité moins exigeantes.
La Cour d'appel explique qu'un règlement est général et impersonnel.3 Il vise normalement un nombre indéterminé de personnes et « ne devrait donc pas, en principe, viser spécifiquement des personnes ou des situations individualisées ».4 Bien qu'exceptionnellement, certains règlements ne s'appliquent dans les faits qu'à une seule personne, ceux-ci sont tout de même rédigés en termes généraux et normatifs.5
Dans le contexte de la Liste, même si celle-ci est mise à jour par règlement, cette mise à jour doit être distinguée des « décisions individuelles du ministre concernant les médicaments qui s'y trouvent ou qui sont éliminées » de celle-ci.6 Ces décisions individuelles, prises en amont de la mise à jour, sont « de nécessité prises une par une, au cas par cas, médicament par médicament ».7
La Cour d'appel conclut que la décision du Ministre était de nature administrative. Elle rétablit donc le cadre dans lequel le Ministre doit exercer ses pouvoirs, c'est-à-dire dans le respect des règles d'équité procédurale et du critère de raisonnabilité.
L'équité procédurale
La Cour d'appel a qualifié la décision du Ministre de retirer le Remicade de la Liste comme étant de nature administrative et, donc, que le Ministre devait respecter l'équité procédurale.
Après étude des critères applicables énoncés par la Cour suprême dans le célèbre arrêt Baker,8 la Cour d'appel conclut que le Ministre avait l'obligation de :9
- donner un avis suffisant à Janssen qu'il comptait retirer son médicament de la Liste;
- lui donner l'occasion de présenter ses observations pertinentes à la décision; et
- motiver sa décision.
La Cour d'appel conclut, et ce, malgré la retenue dont doit faire preuve les tribunaux à l'encontre de décisions ministérielles,10 que le Ministre n'a pas satisfait à ses obligations d'équité procédurale.
Dans cette affaire, Janssen n'avait pas reçu d'avis à l'effet que le Remicade allait être retiré de la Liste,11 le Ministre ne l'avait pas convoquée afin de lui communiquer les raisons motivant ce retrait et ne lui avait pas permis d'y répondre.12 De plus, la décision du Ministre n'était aucunement motivée.13 La Cour d'appel accueille donc l'appel, casse la décision du Ministre et l'ordonne de remettre le Remicade sur la Liste.
La décision du Ministre était-elle raisonnable?
Ayant conclu que l'équité procédurale n'avait pas été respectée et cassant la décision du Ministre sur ce seul motif, la Cour d'appel ne s'est pas prononcée sur sa raisonnabilité. Cette question reste donc ouverte pour un débat futur.
Leçons à tirer
L'arrêt Janssen vient assurer à tout administré ayant affaire à un ministère ou à toute autre entité de l'administration gouvernementale qu'il est en droit d'être traité équitablement.
Cet arrêt rappelle aux organismes gouvernementaux que, dans le cadre de leurs actes et de leurs décisions, ils sont tenu aux règles d'équité procédurale.
Plus précisément, dans le cas spécifique d'une décision de retirer un médicament de la Liste, la Cour d'appel confirme que:
- Une partie devra être informée de la décision que l'administration gouvernementale s'apprête à prendre à son encontre;
- Elle pourra présenter sa position et faire valoir ses arguments; et
- Advenant que l'administration gouvernementale décide tout de même de prendre cette décision défavorable, celle-ci devra être suffisamment motivée.
Footnotes
[1] Janssen inc c Ministre de la Santé et des Services sociaux, 2019 QCCA 39 [Janssen].
[2] Janssen, supra note 1, au para 34.
[3] Janssen, supra note 1, au para 49.
[4] Janssen, supra note 1, aux paras 39-40.
[5] Janssen, supra note 1, au para 50.
[6] Janssen, supra note 1, au para 45. C'est le cas de la décision en cause de retirer le Remicade de la Liste, mais aussi d'une série d'autres decisions qui peuvent être prises concernant les médicaments qui y sont ou n'y sont pas ajoutés, les fabricants de ces medicaments, etc.; voir les paras 46-48.
[7] Janssen, supra note 1, au para 44.
[8] Janssen, supra note 1, aux paras 79-80.
[9] Janssen, supra note 1, au para 81.
[10] Janssen, supra note 1, au para 80.
[11] Janssen, supra note 1, aux paras 84-85.
[12] Janssen, supra note 1, au para 84.
[13] Janssen, supra note 1, au para 83.
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