2018年4月27日，中国人民银行、中国银保监、中国证监会及国家外管局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称"《资管新规》"）。根据《资管新规》第二条第三款规定，创业投资基金、政府出资产业投资基金暂未被列为《资管新规》监管范畴，监管部门将"另行制定"相关规定予以专门规定。截至目前，相关监管部门暂未新出台专门规制创业投资基金的法规或其他规范性文件。本文试在现行法律法规框架下对创业投资基金的监管格局演变、界定标准进行分析，并梳理其主要备案要求及优惠政策等。

一、创业投资基金的监管格局演变

2005年9月7日，国家发改委、证监会等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称"《创投企业管理办法》"），在部门规章层面确立"创业投资"表述，并对创业投资企业、创业投资、创业企业的界定、创业投资企业的设立、备案等相关事项作了规定，同时明确了发改委对创业投资企业的监管职能。彼时，在"创业投资基金"尚无其他法规规范的前提下，创业投资基金当属《创投企业管理办法》专门监管的范畴。

《创投企业管理办法》颁布后，国家发改委陆续印发《关于做好创业投资企业备案申请受理工作的通知》（发改办财金〔2006〕774号）、《关于配合财税部门做好创业投资企业税收优惠政策实施工作的通知》（发改财金〔2007〕609号）、《关于加强创业投资企业备案管理严格规范创业投资企业募资行为的通知》（发改财金〔2009〕1827号）等多项针对创业投资企业的规范性文件，对创业投资企业的募资行为、备案管理及税收优惠的实施等做了较为详细的规定。

2013年7月5日，中国证监会召开私募基金监管工作新闻发布会，解释和说明根据中央机构编制委员会办公室印发的《关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发[2013]22号）（以下简称"《基金职责分工通知》"），其中证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作，发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施。

2014年3月7日，中国证监会在新闻发布会上再次确认，根据《基金职责分工通知》和中央编办《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》，证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作。创业投资基金管理人和创业投资基金（包括以公司、合伙企业等形式设立的创业投资基金）也应当向基金业协会履行登记备案手续。

2014年8月21日，中国证监会颁布《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称"《私募基金监管办法》"），该办法将私募证券基金和包括创业投资基金在内的私募股权基金统一纳入调整范围。

综上可以看出，《基金职责分工通知》虽明确了中国证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监管工作，但同时也强调发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施。同时，在《私募基金监管办法》颁布后，发改委仍陆续印发了一些创业投资企业规范性文件，如《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》（发改办财金〔2014〕1044号）、各年度备案创业投资企业年检工作的通知等。可见，目前中国证监会和发改委对创业投资基金的监管权限仍存在一定程度的"多重监管"情况。

二、创业投资基金的界定及备案

（一）创业投资基金的概念

2016年9月16日，国务院颁发《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号），不仅明确规定了我国创业投资发展的指导思想和基本原则，同时还对培育多元创业投资主体、拓宽资金来源、加强政府引导和政策扶持等诸多方面做了政策性规定。根据该意见，创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。

目前我国法规或其他规范性文件对创业投资基金的相关概念主要表述如下：

发文部门或组织机构

名称

相关概念

概念解释

备注

发改委

《创投企业管理办法》

创业投资企业

指在中华人民共和国境内注册设立的主要从事创业投资的企业组织。

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创业投资

指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式。

根据《创业投资企业管理暂行办法》第15条规定，经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。

创业企业

指在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业。

仅可投资于未在公开市场上市的处于创建或重建过程中的成长性企业。

证监会

《私募基金监管办法》

创业投资基金

指主要投资于未上市创业企业普通股或者依法可转换为普通股的优先股 、可转换债券等权益的股权投资基金。

仅可投资于未上市的创业企业，投资方式包括普通股或者依法可转换为普通股的优先股 、可转换债券等权益。但并未明确"创业企业"的定义。

基金业协会

《有关私募投资基金"业务类型/基金类型"和"产品类型"的说明》

创业投资基金

主要向处于创业各阶段的未上市成长性企业进行股权投资的基金（新三板挂牌企业视为未上市企业）；对于市场所称"成长基金"，如果不涉及沪深交易所上市公司定向增发股票投资的，按照创业投资基金备案；如果涉及上市公司定向增发的，按照私募股权投资基金中的"上市公司定增基金"备案。

--

综上可以看出，在不同部门规章或规范性文件中，创业投资基金或其相关概念在表述上虽存在差异，但概念表述的实质性特征均较为类似，主要可总结为投资标的为未上市的创业企业或成长性企业，投资形式主要为股权、优先股或可转换为股权的权利等方式，退出方式主要为股权转让。

（二）不同监管体系下创业投资基金的备案

1.发改委监管体系下的备案

根据《创投企业管理办法》，国家对创业投资企业实行备案管理。该办法明确了在发改委备案的创业投资企业的主要条件、投资限制等内容，规定未遵照该办法备案的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。同时，根据国家发改委历年印发的做好年度备案创业投资企业年检工作的通知，备案管理部门应当在备案的创业投资企业年度检查合格后向其出具证明文件，以确保其能够及时享受相应税收或其他政策优惠。根据上海市发改委官方网站对相关企业备案的公示文件，创业投资企业备案仅作为企业按规定申请享受国家相关政策证明之用。

可见，创业投资基金在达到《创投企业管理办法》要求的情况下，可以至发改委创投企业管理部门备案，该备案遵循自愿原则，并非创业投资基金必须履行的程序，如拟享受国家对创业投资企业相关优惠政策，则须按要求提前进行备案管理。

发改委监管体系下备案的创业投资企业主要应符合的条件包括：

--

内容

备案条件

1.已在工商行政管理部门办理注册登记。

2.经营范围限于：（一）创业投资业务。（二）代理其他创业投资企业等机构或个人的创业投资业务。（三）创业投资咨询业务。（四）为创业企业提供创业管理服务业务。（五）参与设立创业投资企业与创业投资管理顾问机构。

3.实收资本不低于3000万元人民币，或者首期实收资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在注册后的5年内补足不低于3000万元人民币实收资本。

4.投资者不得超过200人。其中，以有限责任公司形式设立创业投资企业的，投资者人数不得超过50人。单个投资者对创业投资企业的投资不得低于100万元人民币。所有投资者应当以货币形式出资。

5.有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员承担投资管理责任。委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构负责其投资管理业务的，管理顾问机构必须有至少3名具备2年以上创业投资或相关业务经验的高级管理人员对其承担投资管理责任。

投资限制

1.不得从事担保业务和房地产业务，但是购买自用房地产除外。

2.单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20％。

存续期限

可以事先确定有限的存续期限，但是最短不得短于7年。

2.基金业协会备案

根据上文述及的《职责分工通知》及在该通知印发后证监会在相关新闻发布会陆续明确的标准，创业投资基金（包括以公司、合伙企业等形式设立的创业投资基金）应当向基金业协会履行备案手续。且在《私募基金监管办法》发布后，该办法虽明确在基金备案等环节对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，但同时也规定了各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。因此，只要创业投资基金符合《私募基金监管办法》规定的，均应当按照该办法的规定至基金业协会办理备案手续。有关创业投资基金在基金业协会的备案程序及要求，因有较多文章述及，在此便不做赘述。

需要注意的是，在发改委监管体系下备案为"创业投资企业"的"创业投资基金"与在基金业协会备案的"创业投资基金"并非对应关系，也无必然联系。根据深圳政府在线在其官方网站上的最新答复，两种类型的备案不相关也没有冲突，创业投资企业可以根据自身情况和拟申请的优惠政策选择任何不同形式的备案。创业投资基金在向发改委或其他备案及管理部门备案时不需要提供基金业协会的任何备案证明，但鉴于两个备案中有部分材料相通，所以基金业协会备案证明能加快发改委备案的审批速度。

因此，在目前的监管体系下，以非公开方式向投资者募集资金设立的创投基金应首先根据《私募基金监管办法》的规定办理基金备案手续。对于拟享受《创投企业管理办法》及其相关规范性文件规定下的相关优惠政策的，可以至发改委或其他相关创投企业监管部门办理创投企业备案。

三、创业投资基金的主要优惠政策

（一）税收优惠

2018年5月14日，财政部、国家税务总局印发《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）（以下简称"财税55号文"），对全国范围内的创投基金投资初创科技型企业给予相应税收优惠政策。2019年1月17日，两部门又发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号）（以下简称"财税13号文"），对前述通知中有关"初创科技型企业"的条件进行了调整，进一步扩大了创投企业和天使投资人享受投资抵扣优惠的投资对象范围。

目前，针对创业投资基金的主要税收优惠政策、条件及投资标的限制如下：

--

条件

优惠政策

发改委体系

1.依据《创投企业管理办法》完成备案，并取得证明文件，每年需进行年检。

1.公司制创业投资企业采取股权投资方式直接投资于种子期、初创期科技型企业（以下简称初创科技型企业）满2年（24个月，下同，实缴）的，可以按照投资额的70%在股权持有满2年[1]的当年抵扣该公司制创业投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。

2.有限合伙制创业投资企业（以下简称合伙创投企业）采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满2年的，该合伙创投企业的合伙人分别按以下方式处理：（1）法人合伙人可以按照对初创科技型企业投资额的70%抵扣法人合伙人从合伙创投企业分得的所得；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。（2）个人合伙人可以按照对初创科技型企业投资额的70%抵扣个人合伙人从合伙创投企业分得的经营所得；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。

2.在中国境内（不含港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业或合伙创投企业，且不属于被投资初创科技型企业的发起人。

3.投资后2年内，创业投资企业及其关联方持有被投资初创科技型企业的股权比例合计应低于50%。

证监会体系

1.基金业协会备案完成并取得证监会派出机构出具的享受创业投资企业税收政策的年度证明材料。

2.在中国境内（不含港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业或合伙创投企业，且不属于被投资初创科技型企业的发起人。

3.投资后2年内，创业投资企业及其关联方持有被投资初创科技型企业的股权比例合计应低于50%。

4.符合《私募基金监管问答》规定并获得证明文件。

1.实缴资本不低于3000万元人民币，或者首期实缴资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在工商注册后5年内实缴资本不低于3000万元人民币；

2.存续期限不短于7年；

3.创业投资基金管理团队有至少3名具备2年以上创业投资或者相关业务经验的人员负责投资管理运作；

4.对单个企业的投资金额不超过该创业投资基金总资产的20%；

5.未投资已上市企业，所投资未上市企业上市（包括被上市公司收购）后，创业投资基金所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限；

6.未从事担保业务和房地产业务。

投资企业限制

1.在中国境内（不包括港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业；

2.接受投资时，从业人数不超过300人，其中具有大学本科以上学历的从业人数不低于30%；资产总额和年销售收入均不超过5000万元；

3.接受投资时设立时间不超过5年（60个月）；

4.接受投资时以及接受投资后2年内未在境内外证券交易所上市；

5.接受投资当年及下一纳税年度，研发费用总额占成本费用支出的比例不低于20%。

结合上表可以看出，根据证监会发布的《私募基金监管问答》，在基金业协会备案为创投基金的基金并不能必然享受相关税收优惠，享受该等优惠必须满足该监管问答设定的条件，而该条件与发改委体系下《创投企业管理办法》规定的备案条件则基本相同。可见，在监管职责转移后，我国创投基金享受税收优惠的条件与之前相比并无太大变化。

（二）上市公司特殊减持政策

2018年3月1日，中国证监会发布《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》（以下简称"《减持特别规定》"），规定符合特定条件并在基金业协会备案的创业投资基金，在其投资的早期中小企业或者高新技术企业上市后，较其他普通股东可更快速地通过集合竞价交易减持其持有的公司首次公开发行前发行的股份。具体条件如下：

条款[2]

类型

适用条件

第2条第1款

一般适用条件

（一）投资范围限于未上市企业，但是所投资企业上市后所持股份的未转让部分及通过上市公司分派或者配售新股取得的部分除外；

（二）投资方式限于股权投资或者依法可转换为股权的权益投资；

（三）对外投资金额中，对早期中小企业和高新技术企业的合计投资金额占比50%以上；

（四）中国证监会规定的其他情形。

第2条第2款

规定发布前已在基金业协会备案但不符合前款规定条件的

（一）本规定发布前的对外投资金额中，对未上市企业进行股权或者可转换为股权的投资金额占比50%以上；

（二）本规定发布后的对外投资金额中，对早期中小企业和高新技术企业的合计投资金额占比50%以上，且投资范围和投资方式符合前款第（一）项和第（二）项的规定。

第2条第3款

规定发布前已在基金业协会备案的私募证券投资基金、私募股权投资基金或者其他投资基金符合第二款规定条件的

变更备案为创业投资基金后适用本规定。

第5条

投资标的限制

本规定所称早期中小企业，是指创业投资基金首次投资该企业时，该企业符合下列条件：

（一）成立不满60个月；

（二）经企业所在地县级以上劳动和社会保障部门或社会保险基金管理单位核定，职工人数不超过500人；

（三）根据会计事务所审计的年度合并会计报表，年销售额不超过2亿元、资产总额不超过2亿元。

高新技术企业指截止发行申请材料受理日，该企业依据《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2016〕32号）已取得高新技术企业证书。

随后，上海证券交易所及深圳证券交易所分别发布相关实施细则，对创业投资基金的特殊减持政策作了细化[3]，结合《减持特别规定》及沪深两证券交易所的细则，其具体减持政策如下：

期限计算节点

投资期限

减持政策

集中竞价

大宗交易[4]

截至首次公开发行材料受理日

不满36个月的

任意连续90日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的1%。

任意连续90日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2%。

36个月以上但不满48个月的

任意连续60日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的1%。

任意连续60日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2%。

48个月以上的

任意连续30日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的1%。

任意连续30日内，减持股份的总数不得超过公司股份总数的2%。

四、结束语

作为私募股权基金特殊类型的创业投资基金，由于其主要投资小微企业等特性，世界各国普遍采用通过特别立法等方式，一方面明确财税扶持政策，另一方面对其投资领域进行监管引导，以确保政策目标的实现。我们理解，《资管新规》对创业投资基金排除适用的规定，一方面明确了国家对创业投资基金的专门监管理念；另一方面也反映出我国对创业投资基金的监管引导尚需进一步论证和发展。结合目前各政府部门陆续出台的针对创业投资基金的优惠及扶持政策，我们相信创业投资基金政策倾向也会进一步明朗，监管引导政策也会进一步明确。

参考文献

[1]根据"财税13号文"的规定，2019年1月1日至2021年12月31日期间发生的投资，投资满2年且符合财税13号文规定和财税55号文规定的其他条件的，可以适用财税55号文规定的税收政策。2019年1月1日前2年内发生的投资，自2019年1月1日起投资满2年且符合财税13号文规定和财税55号文件规定的其他条件的，可以适用财税55号文件规定的税收政策。

[2]《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》。

[3]需注意的是，按该规定减持仍应当遵守《公司法》及上市交易相关制度中有个股东锁定期的规定及安排。

[4]根据《上海证券交易所上市公司创业投资基金股东减持股份实施细则》，大宗交易的出让方与受让方，应当明确其所买卖股份的数量、性质、种类、价格，并遵守本细则的相关规定。受让方在受让后6个月内，不得转让所受让的股份。

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