行政垄断行为，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（" 行政机构"）滥用行政权力，实施排除、限制竞争的行为。近年来，行政垄断行为已成为我国反垄断执法实践中的重点领域，尤其是在目前"加快建设全国统一大市场"、"破除行政垄断"的背景下。虽然企业并非行政垄断行为的实施主体，但在行政机构所发布的政策文件或者签订的政企合作协议被认定构成行政垄断行为的情况下，将可能导致项目终止等后果，因此企业同样需要重视有关行政垄断行为方面的合规风险。
问：行政垄断行为的表现形式有哪些？
答：我国反垄断法以列举方式规定了七种行政垄断行为的表现形式：（1）限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；（2）通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争；（3）妨碍商品在地区之间的自由流通；（4）排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动；（5）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；（6）强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为；（7）制定含有排除、限制竞争内容的规定。
问：行政垄断行为与公平竞争审查之间存在什么关系？
答：公平竞争审查制度为事前审查制度，审查对象为行政机构制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，目的在于防止行政机构出台排除、限制竞争的政策措施。我国反垄断法于2022年修订后在法律层面明确"国家建立健全公平竞争审查制度"，要求"行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查"。实践中，如果某一行政行为涉嫌构成行政垄断行为，可能同时违反公平竞争审查制度。例如，属于应当进行公平竞争审查的政策措施，但在出台前未依法进行公平竞争审查，而该政策措施中包括滥用行政权力排除、限制竞争的内容。
问：行政机构实施行政垄断行为需要承担哪些法律责任？
答：行政机构实施行政垄断行为需要承担的法律责任包括：（1）由上级机关责令改正行政垄断行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；（2）反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议；（3）行政机构应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。此外，行政机构实施行政垄断行为的过程中同时违反其他法律规定的，依照有关规定处理。
问：行政机构涉嫌实施行政垄断行为，可能会给企业带来哪些合规风险？
答：在政府采购、政企合作或者响应政策措施的过程中，行政机构如果涉嫌实施行政垄断行为，则企业可能会因此面临的合规风险包括但不限于：
- 如果行政机构被认定实施了行政垄断行为，则可能会导致相关项目以及协议被终止。例如，某地方应急管理局滥用行政权力指定某公司为唯一供应商并发布了相关规范性要求，该行为被认定构成行政垄断行为，其所采取的整改措施包括将项目比选邀请书、中选公告等有关文件全部予以废止，以及向相关主体发送项目终止函件与协议。
- 行政机构所发布的通知、政策等文件中如果包含要求经营者实施垄断行为的内容，则可能会导致依据相关文件进行经营决策的主体被认定实施了垄断行为。例如，如果某行业主管机构发布文件要求同行业的经营者按照营收比例划分销售地域市场，则响应该文件的经营者存在被认定构成横向垄断协议的风险。
问：企业因行政垄断行为获利的，是否会因此承担赔偿责任？
答：在最高人民法院2022年11月18日发布的《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》中新增规定，如果相关行政行为已经被依法认定构成滥用行政权力排除、限制竞争行为，当事人可以向人民法院提起诉讼，要求因该行政垄断行为受益的经营者承担赔偿责任。对于如何认定因行政垄断而受益的经营者需要承担的民事责任，还有待相关规定以及司法实践进一步明确。
问：企业在实践中如何降低有关行政垄断行为的合规风险？
答：企业在政府采购项目、政企合作项目或者响应政策措施的过程中，应当高度重视是否存在行政垄断的风险，将其作为项目合规评估的重要部分，包括评估所涉及的政策或规范性文件等是否需要通过公平竞争审查、是否包括强制或变相要求经营者达成或实施垄断协议等涉嫌构成垄断行为的内容、对经营者的要求是否存在相关法律法规或其他上级规范性文件依据、是否可能会对经营者参与市场公平竞争带来阻碍等。
This article was first published on the May 2023 issue of China Business Law Journal.
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