Создание в Украине системы административной юстиции повлекло за собой появление значительного числа вопросов, связанных с разграничением компетенций административных и хозяйственных судов. Так, одним из ключевых вопросов стало разграничение компетенций этих судов в контексте земельных и связанных с земельными отношениями споров, в которых одной из сторон является орган местного самоуправления.

В соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 17 КАСУ, компетенция административных судов распространяется в том числе на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий в отношении обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия.

Длительное время вопрос подведомственности земельных споров был чрезвычайно дискуссионным. Казалось бы, Конституционный Суд Украины своим Решением по делу № 1-6/2010 от 1 апреля 2010 года поставил точку в дискуссии, отнеся все споры по земельным вопросам к юрисдикции административных судов. В соответствии с указанным Решением КСУ системный анализ положений Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (части первой статьи 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 и других) свидетельствует, что органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Украины и законами Украины к их компетенции, являются субъектами властных полномочий, выполняют властные управленческие функции, в частности нормотворческую, координационную, разрешительную, регистрационную, распорядительную. Как субъекты властных полномочий органы местного самоуправления решают в пределах закона вопросы в области земельных отношений. В этом случае, по мнению КСУ, территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через созданные ими местные органы самоуправления принимают решения по вопросам местного значения. В частности, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении» к вопросам местного значения относятся регулирование местными советами земельных отношений (п. 34 ч. 1 статьи 26), решения по которым принимаются местными советами как субъектами властных полномочий, реализующими распорядительные и иные функции.

Очевидно, КСУ занял такую прагматичную позицию с целью определенной унификации подхода по определению подведомственности земельных споров, распространив административную юрисдикцию на земельные споры с участием органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 69 Закона «О Конституционном Суде Украины» решения КСУ обязательны для исполнения.

Тем не менее, иная позиция по определению подсудности нашла свое отражение в постановлении Пленума Высшего хозяйственного суда № 6 от 17 мая 2011 года «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел в спорах, возникающих из земельных отношений». Пленум ВХСУ указал, что из положений статей 13, 14, 140, 142, 143 КУ, статей 11, 16, 167, 169, 374 ГК, статей 2, 8, 48, 133, 148, 152, 197 ХК, статей 80, 84, 123, 124, 127, 128 ЗК следует, что органы исполнительной власти или органы местного самоуправления в правоотношениях по распоряжению земельными участками государственной и коммунальной собственности (при предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или в пользование, отчуждении земельных участков государственной или коммунальной собственности, заключении, изменении, расторжении договоров купли-продажи, ренты, аренды земельного участка и других договоров относительно земельных участков, установлении сервитута, суперфиция, эмфитевзиса, в том числе принятии государственными органами и органами местного самоуправления соответствующих решений) действуют как органы, через которые государство или территориальная община реализуют полномочия собственника земельных участков.

Реализуя соответствующие полномочия, государственные органы или органы местного самоуправления вступают с юридическими и физическими лицами в гражданские и хозяйственные правоотношения. Следовательно, в таких отношениях государство или территориальные общины являются равными участниками земельных отношений с другими юридическими и физическими лицами, в том числе с субъектами предпринимательской деятельности. Индивидуальные акты органов государства или местного самоуправления, с помощью которых реализуется волеизъявление государства или территориальной громады как участника гражданско-правовых отношений и из которых возникают, изменяются, прекращаются гражданские права и обязанности, не относятся к правовым актам управления, а споры по их обжалованию имеют частноправовой характер, т. е. дела по ним подведомственны хозяйственным судам.

На наш взгляд, такая позиция ВХСУ является более обоснованной, так как при регулировании земельных отношений применяются нормы как частноправового, так и публично-правового характера

Следовательно, вопрос о том, будет ли орган местного самоуправления являться в земельных и связанных с ними отношениях субъектом властных полномочий либо же субъектом гражданско-правовых или хозяйственно-правовых отношений, зависит от того, какой вопрос решается в каждом отдельно взятом случае. Так, в ряде отношений органы местного самоуправления могут действовать в качестве собственников земельных участков (при реализации полномочий владения, пользования и распоряжения землями коммунальной собственности), а в других – в качестве субъекта, наделенного властными полномочиями (вопросы, связанные с землеустройством, охраной земель, контролем их использования и т. д.).

Такой же позиции придерживается и Верховный Суд Украины, которая выражена, например, в постановлении коллегии судей Судебной палаты по административным делам ВСУ от 27.04.2010.

В частности, ВСУ указал следующее. Земельные отношения подразделяются на публичные и частные. Соответственно, и споры по этим отношениям могут быть как публично-правовыми, так и частноправовыми (гражданскими, хозяйственными). Согласно части 2 статьи 2 ГК участниками гражданских отношений являются: государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные громады, иностранные государства и другие субъекты публичного права. Территориальные громады приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности через органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной законом (ст. 172 ГК). Совет по рассматриваемому делу выступает как субъект гражданских правоотношений и имеет такой же правовой статус, как и другие участники этих отношений. Реализуя право распоряжения земельным участком, который находился в его собственности, Совет по ст. 5 ЗК имеет равные права с гражданами и юридическими лицами, с которыми они вступают в отношения по владению, пользованию и распоряжению землей. То есть при осуществлении полномочий собственника земли ответчик является равноправным субъектом земельных отношений, действия которого направлены на реализацию права распоряжаться землей. В этом случае отсутствует подчиненность одних участников земельных правоотношений другому, которая имеет место при осуществлении органом местного самоуправления властных управленческих функций.

Следует отметить, что Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел пошел еще дальше. В частности, в постановлении Пленума от 1 марта 2013 № 3 «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел» указано, что споры, возникающие из земельных отношений, в которых хотя бы одной из сторон является физическое лицо, несмотря на участие в них субъекта властных полномочий, согласно статье 15 ГПК рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Это касается, например, исков о признании недействительными решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по выдаче разрешения на изготовление (разработку) проекта землеустройства по отводу земельного участка, решения других вопросов, в соответствии с законом необходимых для приобретения и реализации права на землю, о предоставлении или передаче земельного участка в собственность либо пользование или нерешенность этих вопросов, прекращении права собственности или пользования землей.

По нашему мнению, споры, связанные с процессом землеустройства (предоставление разрешения на разработку проекта землеустройства, утверждение проекта землеустройства и т. п.) носят публично-правовой характер. В частности, до момента формирования земельного участка и его регистрации в земельном кадастре не существует объекта, в отношении которого могут сложиться гражданские правоотношения. Следовательно, такие споры подлежат разрешению в административных судах

В целом необходимо понимать, что определение подведомственности по земельным спорам усложнено комплексным характером хозяйственно-правовых отношений, возникающих между юридическими лицами частного права и субъектами властных полномочий. Так, Хозяйственный кодекс Украины наряду с регулированием частноправовых отношений субъектов хозяйствования содержит и нормы публично-правового характера. При этом регулирование одних и тех же отношений может осуществляться с помощью комплексного применения норм частноправового и публично-правового характера.

Таким образом, вышеуказанные сложности определения подведомственности связаны с необходимостью определять характер правоотношений, несмотря на их комплексное регулирование нормами частноправового и публично-правового характера.

На наш взгляд, наиболее оправданным подходом к определению подведомственности споров между субъектами хозяйствования и органами местного самоуправления, возникающих из земельных либо связанных с ними правоотношений, является определение доминирующего характера отношений в каждом конкретно взятом случае. Такой подход позволит принять во внимание особенности каждого конкретного правоотношения и, соответственно, возникающего из него спора.

С практической же стороны вопроса, на сегодняшний день у субъектов хозяйственных отношений появилась возможность выбора суда для разрешения спора, учитывая, что позиция Верховного Суда Украины была озвучена уже после вступления в силу Решения Конституционного Суда. Очевидно, что иск субъекта хозяйствования, обращающегося в хозяйственный суд по спору с органом местного самоуправления, вытекающему из отношений, которые могут быть определены как частноправовые, будет принят к рассмотрению. При этом хозяйственный суд будет руководствоваться положениями постановления Пленума ВХСУ. С другой стороны, при обращении субъекта в административный суд суд обязан будет принять иск к производству на основании Решения КСУ от 1 апреля 2010.

Вместе с тем необходимо понимать, что пока позиция ВСУ остается такой, как она сформирована на сегодняшний день, есть вероятность отмены решений Высшего административного суда Украины по земельным спорам.

Originally published in Yuryst & Zakon, No. 49, 19-25 July 2013

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.