Israel: What Is A Planning Policy Document, And Is The Municipality Entitled To Change Parking Standards In TAMA 38 Projects? (Hebrew)

במאמר זה אעסוק בקצרה בהתפתחותה של "ישות תכנונית", אשר חוק התכנון והבניה¹ והתקנות שהותקנו על פיו אינם מכירים אותה. ישות זו קרויה "מסמך מדיניות". בפרט, אתמקד בשאלה האם וועדה מקומית מוסמכת לקבוע תקן חניה עבור פרויקטים מכח תמ"א 38² במסגרת מסמך מדיניות?

מהו מסמך מדיניות? מדובר בכלי תכנוני שהתפתח בעשור האחרון ואשר אמור להנחות את שיקול הדעת של מוסדות התכנון בנושאים אשר בהם הוקנה למוסד התכנון שיקול דעת.  האמור נכון ,במיוחד בהליכי תכנון אך גם בהליכי רישוי. "מסמך מדיניות" הוא, למעשה, הנחיה פנימית, שקובעת פרמטרים להפעלת שיקול הדעת של הרשות

סוגיית "מסמך מדיניות" רלוונטית ביחס לכל מוסדות התכנון, החל מהמועצה הארצית, עובר בוועדות המחוזיות ובכל הוועדות המקומיות.

ביחס למועצה הארצית, כידוע, מדיניות התכנון הארצית מוצאת את ביטויה בעיקר בתכנית המתאר הארצית - תמ"א ³35 שאושרה בשנת 2005,: תמ"א 35 הסמיכה במפורש את המועצה הארצית להכין מסמכי מדיניות לתכנון משותף עם המדינות השכנות ו/או עם רשויות התכנון ביו"ש.

תמ"א 35 גם הסמיכה את הוועדות המקומיות ואת הרשויות המקומיות להגיש לוועדות המחוזיות, בהתאם לצורך, מסמכי מדיניות לחידוש, שיפור ועיצוב החלקים הוותיקים של מרחב התכנון המקומי.

כך למשל, בשנת 2009 אישרה המועצה הארצית מסמך מדיניות הקרוי "מוקדי מסחר מחוץ לערים ובשוליהן", אשר בוחן את ההשלכות של דפוסי השימוש למסחר ואת מידת עמידתם בעקרונות ובמדיניות התכנון הארצית. אכן, מהר מאוד זה הפך "מסמך מדיניות" זה להיות כלי שהנחה את מוסדות התכנון הנמוכים בהיררכיה בהחלטותיהן.

גם וועדות מחוזיות גיבשו, או דרשו לגבש, "מסמכי מדיניות". כך למשל, תמ"מ 5⁴ – תכנית המתאר המחוזית למחוז תל אביב, קבעה הוראות לעניין קביעת מסמכי מדיניות בניה במרחב התת קרקעי ומסמכי מדיניות לגבי בניה גבוהה והיא אף התייחסה למדיניות עירונית ביחס לחניה.

והנה, בשנים האחרונות אנו עדים ל"מסמך מדיניות" מיוחד במינו – "מסמך מדיניות" לעניין תמ"א 38. זהו מסמך שבו אותן וועדות מקומיות הבהירו שלא הכינו תכניות לפי סעיף 23 לתמ"א, את האופן שבו הן יפעילו שיקול דעת, בבואן לתת היתרים לחיזוק או להריסה ובניה.

במה הדברים אמורים? כידוע, תמ"א 38 קבעה שני מסלולים לרישוי. הראשון - רישוי ישיר מכוחה, השני - רישוי מכוח תכנית שאושרה מכוחה, והמדובר הוא בסוג של תכנית הקרוי "תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א".

רוב הוועדות המקומיות לא פעלו לאישור תכנית לפי סעיף 23, ולפיכך, גיבשו אלה מסמכי מדיניות שינחו אותן בבואם לדון בבקשות להיתרים לחיזוק או להריסה ובניה.

גם מחוקק תמ"א 38 ראה לנכון להכיר בחשיבות של מסמך מדיניות שכזה. הכרה זו עוגנה בתיקון האחרון לתמ"א 38 משנת 2016, במפורש.

והנה, בהרצליה התעוררה סוגיה חדשנית: האם ניתן לקבוע תקן למספר מקומות חניה בפרויקטים של תמ"א 38 באמצעות "מסמך מדיניות" שכזה?

בעתירה בשם יזם בתחום ההתחדשות העירונית שהגשנו אותה אנו מנהלים בפני בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב בשם יזם בתחום ההתחדשות העירונית, טענו כי התשובה לכך היא שלילית. לגישתנו, מדובר בסוגיה שניתן להסדירה רק בתכנית ולא במסגרת "מסמך מדיניות". בימים אלה עתירתנו תלויה ועומדת והשלכות הפסיקה, תהא אשר תהא, תהיינה ורחבות  היקף.

מנקודת הראות של היזמים בתחום, נושא החניה שונה מנושאי תכנון אחרים, שכן הוא מוסדר בדין מיוחד: תקנות החניה⁵. לדעתנו, נושא אשר במהותו, מוסדר בתקנות, לא ניתן "להסדירו" באמצעות "מסמך מדיניות". זאת, כיוון שמסמך מדיניות אינו יכול שיהא בגדר מסמך המסדיר דין או מסמך המשנה דין, אלא רק מסמך הקובע את האופן שבו יופעל שיקול דעת, ביישום דל דין קיים.

מעבר לכך, חוק התכנון והבניה עצמו ביקש למנוע סיכול פרויקטים מכוח תמ"א 38, והוא עשה זאת בהתאמה לחוק ולתקנות החניה. לכן,

בתמ"א 38 נקבע כי קביעת הוראות בעניין חניה, תיעשה רק במסגרת תכנית. הטעם לכך הוא כי תכנית היא ישות תכנונית סטטוטורית. ככזו, תכנית היא שקופה פומבית ומתגבשת במסגרת הליך מוסדר הכולל  שמיעת התנגדויות . רק כך היא הופכת להיות דין מחייב ושקוף.

במקרה שבטיפולנו, הוועדה המקומית הרצליה אכן החליטה להכין תכנית ולאמץ במסגרתה את התקן הארצי שנקבע בתקנות החניה התקפות. התכנית שלה אושרה כבר בשנת 2014.

והנה, בשנת 2016 שונה התקן הארצי. או אז, לפתע, באה הוועדה המקומית והתיימרה להחמיר את התקן וכך לעקוף את. התכנית שלה  עצמה. הדברים תמוהים כי נראה שבדרך זו  הוועדה המקומית ניסתה לעקוף את החוק, את התקנות ואת התכנית שלה. וכיצד? באמצעות מסמך מדיניות כמובן.!

אלא שלדעתנו, וכך אף טענו בעתירה, למסמך זה אין כל מקור חוקי אשר מסמיך את עיריית הרצליה להכינו. בכל הכבוד, לדעתנו, הוועדה המקומית החליטה להטיל הגבלות על הקניין של תושבי העיר, בלא שהוסמכה לכך במפורש.

התוצאה שבאה אל העולם היא מדיניות חניה בפרויקטים מכוח תמ"א 38, שהיא בבחינת מסלול עוקף לחוק

שהחוק כלל אינו מסמיך וועדה מקומית לקבוע תקן חניה– אפילו לא במסגרת "תכנית",  וקל וחומר שאין היא מוסמכת לעשות  כן באמצעות  "מסמך מדיניות".

הנה כי כן, נראה השימוש של מוסדות התכנון במסמך הקרוי "מסמך מדיניות" איבד בשנים האחרונות את הקשר המשפטי ואת  הרציונל שעמד בבסיסו.

"מסמכי מדיניות" נועדו לאפשר שקיפות ואחידות של הפעילות השלטונות, אך התגלגלו והפכו למכשיר פוגעני. יש לעצור זאת. הגיעה העת להתערבותו של בית המשפט לצורך מניעת פגיעה בקניין, שלא באמצעות תכנית, שאושרה כדת וכדין.

Footnotes

1. חוק התכנון והבניה (התשכ"ה) - 1965

2. תמ"א 38 – תכנית מתאר ארצית לחזוק מבנים מפני רעידות אדמה

3. תמ"א 35 – תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה פיתוח ושימור

4. תמ"מ 5 – תכנית מתאר מחוזית מחוז תל אביב

5. תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה)

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.