De Nederlands premier Mark Rutte noemt het de grootste politieke crisis in zijn carrière na de vliegtuigramp boven Oekraïne. De Nederlandse regering moet de laatste weken dan ook alle zeilen bijzetten om te voorkomen dat “Nederland op slot gaat”. De Nederlandse Raad van State besloot op 29 mei 2019 dat het Plan Aanpak Stikstof (“PAS”) niet in overeenstemming is met de Europese regels ter bescherming van het milieu. Hierdoor gingen meteen een hoop belangrijke projecten die steunen op het PAS, zoals de herontwikkelingen van de luchthavens in Lelystad en Twente en het versterken van dijken, kopje onder. De impasse die Nederland vandaag kent leidde tot een massaal protest van de (land)bouwers de afgelopen maanden. Vorige week kondigde de Nederlandse regering een aantal noodmaatregelen aan, die moeten voorkomen dat de Nederlandse economie stilvalt, met een snelheidsbeperking op de autosnelwegen tot 100 km/u als een van de opvallendste maatregel.

Kan deze stikstofproblematiek overwaaien naar Vlaanderen? Om die vraag te beantwoorden, is eerst een iets uitgebreidere toelichting van het Nederlandse PAS en het arrest van 29 mei jl. van de Nederlandse Raad van State nodig.

Uit de Europese regelgeving vloeit voort dat projecten geen negatieve effecten mogen hebben op een bijzondere beschermingszone, zoals Natura 2000-gebieden. Projecten met potentieel negatieve effecten moeten worden onderworpen aan een passende beoordeling waaruit, mitigerende (flankerende) of compenserende maatregelen kunnen voortvloeien.

In een poging deze Europese regelgeving te vertalen, nam de Nederlandse staat het PAS aan op 1 juli 2015. Het PAS bestaat uit de volgende onderdelen:

  • maatregelen om de natuurwaarden van bijzondere beschermingszones te herstellen en verbeteren;
  • matregelen om de verdere afzet of depositie van stikstof in bijzondere beschermingszones te voorkomen; en
  • het principe van de “depositieruimte”: ten gevolge van de hierboven vermelde maatregelen, ontstaat een marge waarbinnen projecten met stikstofdepositie kunnen worden vergund.

Door het principe van de depositieruimte was geen bijkomende passende beoordeling nodig om individuele projecten te vergunnen wanneer de stikstofdepositie van het project beperkt bleef tot 1 mol/ha. De Nederlandse overheid rekende daarbij op de positieve effecten van de maatregelen van het PAS, hoewel deze nog niet waren gerealiseerd en/of effectief bevonden.

Net hier knelde het schoentje voor de Nederlandse Raad van State. In navolging van het Europese Hof van Justitie 1 oordeelde de Nederlandse Raad van State dat er geen rekening kan worden gehouden met potentiële (lees: niet-gerealiseerde) positieve effecten bij een passende beoordeling. Er mag met andere woorden geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaan dat de voorgenomen projecten geen schadelijke gevolgen hebben op de nabijgelegen bijzondere beschermingszones. Volgens de Raad voldeden de maatregelen in het PAS niet aan deze (hoge) standaard zodat er geen “depositieruimte” in aanmerking kan worden genomen bij het aanvangen of hervergunnen van activiteiten. In een tweede arrest van dezelfde dag, oordeelde de Nederlandse Raad van State – opnieuw in navolging van het Europese Hof van Justitie - dat een vrijstelling voor het weiden van vee en het bemesten van gronden eveneens niet in overeenstemming is met de Europese regels omdat eveneens niet (wetenschappelijk) vaststaat dat deze activiteiten bijzondere beschermingszones aantasten.

Het PAS werd aldus onwettig beoordeeld, zodat het ook niet meer als basis kon dienen voor nieuwe of het hervergunnen van projecten. Het onmiddellijke gevolg is dat een hoop projecten waarvan de vergunning nog niet definitief was, eveneens onwettig werden bevonden hetgeen uiteraard een enorme impact op lopende en dringende (land)bouwprojecten in Nederland.

In Vlaanderen zal het weliswaar niet zo’n vaart lopen. De Vlaamse overheid maakt al sinds geruime tijd werk van een eigen PAS maar op dit moment is nog geen definitieve of zelfs voorlopige versie van het PAS goedgekeurd. In afwachting daarvan hanteert Vlaanderen overgangsmaatregelen gebaseerd op zogenaamde significantiekaders. Het belangrijkste verschil met het Nederlandse systeem is dat in Vlaanderen een passende beoordeling van individuele projecten voorop staat. Men valt dus niet terug op een globale passende beoordeling van een regionaal stikstof-programma. Voor elk afzonderlijk project wordt nagegaan of er mogelijk negatieve gevolgen zijn voor een bijzondere beschermingszone.

Dit wordt in de eerste plaats nagegaan aan de hand van de voortoets, die op grond van de zogenaamde depositiescan de geografische stikstof-impact van het project in kaart brengt. Indien er bijzondere beschermingszone gelegen is binnen de zone waar een waarschijnlijkheid of een risico op betekenisvolle aantasting is te verwachten, moet een verdere passende beoordeling gebeuren. Bij deze passende beoordeling worden significantiekaders gebruikt, waarvan de toetsing gebeurt op basis van de zogenaamde “Praktische Wegwijzers”. Indien hieruit blijkt dat het project onder de drempel blijft van 5% van de kritische depositiewaarde (KDW), zal worden geoordeeld dat er geen sprake is van een significant negatief effect op de bijzondere beschermingszone.

Betekent dit de Europese en Nederlandse rechtspraak inzake stikstof geen gevolgen teweeg zal brengen voor het Vlaamse stikstofbeleid? Ook niet.

Uit deze rechtspraak volgt immers een zeer stringente invulling van de passende beoordeling. Er moet namelijk een garantie worden gegeven dat de natuurlijke kenmerken van een bijzondere beschermingszone niet worden aangetast. Hier mag geen redelijke wetenschappelijke twijfel over bestaan. Het arrest zal bijgevolg een impact hebben op welke wijze de passende beoordeling zal worden uitgevoerd op individuele projecten. De kwaliteitseisen van de conclusies van deze passende beoordeling zullen hoger liggen. Ook voor de toekomstige Vlaamse PAS wordt de lat hiermee hoog gelegd.

Verder mogen enkel de positieve gevolgen van mitigerende (en geen compenserende) maatregelen worden betrokken bij de beoordeling van activiteiten met stikstofdepositie, in zoverre tenminste de verwachte positieve gevolgen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling. De effecten van de overige maatregelen kunnen enkel in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en niet de passende beoordeling an sich.

Ook is er enige voorzichtigheid geboden bij het hanteren van de significantiekaders. Ten gevolge van de Europese rechtspraak mogen stikstofdeposities onder de gehanteerde grenswaarden eveneens met redelijke wetenschappelijke zekerheid geen negatieve effecten hebben op de natuurlijke kenmerken van de bijzonder beschermingszones. De waarden die zijn opgenomen in de Nederlandse PAS liggen stukken lager dan deze gehanteerd in Vlaanderen, en zelfs deze werden beschouwd als onvoldoende zeker (mede omwille van het risico op cumulatieve effecten).

Een andere parallel die we van het Nederlandse beleid kunnen trekken naar het Vlaamse, is het ontbreken van enige vergunningsplicht voor het weiden van vee en het bemesten van gronden. Enkel wanneer een objectieve, wetenschappelijke motivering voorligt waarom deze projecten geen impact hebben op de natuurwaarden van bijzondere beschermingsgebieden, kan een dergelijke vrijstelling worden verantwoord. O.i. ligt zo’n motivering momenteel niet voor.

Concluderend kunnen we dus stellen dat hoewel Vlaanderen niet onmiddellijk in dezelfde impasse zal belanden als Nederland, er toch ook gevolgen zullen zijn op het Vlaamse stikstofbeleid. De lat voor de individuele passende beoordelingen wordt een stuk hoger gelegd en ook het Vlaamse PAS zal zich moeten schikken naar de conclusies van het Europese Hof van Justitie. De vraag rijst bovendien in welke mate de gehanteerde significantiekaders en vrijstellingen een voldoende wetenschappelijke onderbouwing hebben om te kunnen worden behouden.

Mocht u verdere vragen hebben over het Vlaamse stikstofbeleid en de impact hiervan op uw projecten, aarzel dan niet om ons te contacteren.

Footnotes

1 HvJ 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.