Реформирование рынка газа в Казахстане: проблемы, перспективы и правовые аспекты*

Предметом настоящей статьи является анализ те кущего регулирования внутреннего рынка газа в Казахстане. Автор затрагивает такие аспекты, как обеспечение стороннего доступа третьих лиц к газопроводам, выделение в отдельную компа нию распорядителя газотранспортной системы, ценообразование на газ и тарифное регулирова ние услуг по транспортировке газа по газопрово дам. Автор статьи анализирует опыт реформиро вания внутреннего рынка газа в России и перспек тивы реформирования рынка газа в Казахстане в контексте формируемого общего рынка Евра зийского экономического союза.

Ключевые слова: внутренний рынок газа, общий рынок газа ЕАЭС, недискриминационный доступ, разделение видов деятельности, государственное регулирование цен на газ, тарифное регулирова- ние, транспортировке газа по трубопроводам.

Gas market reform in Kazakhstan: problems, prospects and legal aspects

Chikanayev Sh.A.

The subject of this article is an analysis of the current regulation of the domestic gas market in Kazakhstan. The author covers such aspects as ensuring third party access to gas pipelines, the spinoff of a gas transportation system manager as a separate compa ny, gas pricing and regulation of tariffs for gas pipeline transportation services. The author of the article ana lyzes the experience of reforming the domestic gas market in Russia and the prospects for reforming the gas market in Kazakhstan in the context of the emerg ing common market of the Eurasian Economic Union.

Keywords: domestic gas market, common gas market of the EAEU, non-discriminatory access, separation of activities (unbundling), state regulation of gas prices, tariff regulation of gas pipeline, transportation services.

Общий рынок газа ЕАЭС как катализатор реформ

Евразийский экономический союз (далее — ЕАЭС) — международная организация регио нальной экономической интеграции, в которую входят Республика Армения, Республика Бела русь, Республика Казахстан, Кыргызская Респуб лика и Российская Федерация, на долю которой с энергетической точки зрения приходится пятая часть мировых запасов газа и более 50 % миро вого экспорта газа. Общий рынок газа ЕАЭС является, по сути, «зовом сирены» для Армении, Белоруссии и Кыргызстана, так как они надеются за счет общего рынка газа получить право поку пать российский и, в меньшей степени, казах станский газ по ценам не дороже, чем цены для внутренних потребителей самой России и Казах стана. Поэтому нет ничего удивительного в том, что самыми спорными вопросами при согласова нии условий создания общего рынка газа ЕАЭС и даже потенциальной миной замедленного дей ствия для существования самого ЕАЭС остаются вопросы ценообразования на газ и единого тари фа на услуги по транспортировке газа по трубо проводам в рамках общего рынка газа ЕАЭС.

Ожидаемый запуск общего рынка газа ЕАЭС на мечен на 1 января 2025 г., однако общий рынок газа практически не дает какихлибо выгод Рос сии и Казахстану как странам — экспортерам га за, использующим сверхдоходы от экспорта газа для перекрестного субсидирования своего насе ления и промышленности. Поэтому до сих пор для России и Казахстана было важно сохранить статускво в регулировании своих внутренних рынков газа, потому что ПАО «Газпром» (далее — Газпром) в России и АО «КазТрансГаз» (далее — КТГ) в Казахстане могут практиковать перекрест ное субсидирование местного населения и про мышленности за счет иностранных потребителей, а также своих отдаленных регионов за счет своих газодобывающих регионов. Тем не менее «новая реальность» пандемии COVID–19 и неминуе мый официальный запуск общего газового рынка Евразийского экономического союза в 2025 г. требуют срочных и давно назревших реформ вну тренних рынков газа в России и Казахстане.

Среди возможных сценариев Россия и Казахстан рассматривают как точечные реформы, так и пол ную либерализацию рынка газа по «англосаксон ским лекалам», включая дерегулирование опто вых цен на газ и разделение собственности (owner ship unbundling), которое запретило бы сочета ние конкурентных (производство/поставка газа) и естественномонопольных (транспортировка газа по трубопроводам) видов деятельности в рамках одного субъекта (или группы субъектов). Проблема, однако, в том, что ни Россия, ни Ка захстан никак не могут определиться, какими должны быть целевые модели их внутренних рын ков газа и, соответственно, какие именно рефор мы и в какой последовательности необходимо проводить для достижения поставленных целей.

В отличие от Казахстана, где дискуссия о путях реформирования рынка только начинается, в России различные варианты реформирования внутреннего рын ка газа обсужда ются уже более 20 лет1 и опреде ленные точечные реформы уже бы ли успешно прове дены. В частности, общепризнано 2, что в российском газовом сек торе уже постепенно вводятся определенные «элементы либерализации». Учитывая схожесть экономик и правовых систем, опыт России осо бенно полезен Казахстану, для того чтобы изна чально правильно сформулировать цель реформ внутреннего рынка газа и продумать меры, необ ходимые для достижения поставленной цели.

Самыми спорными вопросами при согласовании условий создания общего рынка газа ЕАЭС остаются вопросы ценообразования на газ и единого тарифа на услуги по транспортировке газа по трубопроводам в рамках общего рынка газа ЕАЭС.

Энергетическая стратегия Российской Федера ции на период до 2035 г. (далее — Энергетичес кая стратегия России)3 прямо предусматривает, что создание общего рынка газа ЕАЭС рассмат ривается как одна из мер по совершенствованию и реформированию внутреннего рынка газа Рос сии. Очевидно, что создание общего газового рынка ЕАЭС создает предпосылки для дальней шей либерализации внутренних газовых рынков государств — членов ЕАЭС, в том числе России и Казахстана. Ведь даже в нынешнем4 виде пред лагаемая модель общего рынка газа ЕАЭС ори ентирована на постепенную демонополизацию экспорта газа между странамичленами, разви тие конкуренции внутри границ общего рынка газа, а также развитие биржевого (рыночного) ценообразования на газ в странах — членах ЕАЭС.

Текущая модель внутреннего рынка газа Казахстана

Общие доказанные запасы природного газа в Ка захстане на конец 2019 г. составили 2,7 трлн м3, что позволило Казахстану в 2018 г. стать 12м по величине экспортером природного газа в ми ре. Добыча природного газа (валовая добы ча) в последние годы в Казахстане медленно, но неуклонно растет — с 19 млрд м3 в 2009 г. до 23,9 млрд м3 в 2018 г. Внутреннее потребле ние природного газа также значительно возросло с 10,1 млрд м3 в 2009 г. до 19 млрд м3 в 2018 г., и ожидается, что внутреннее потребление при родного газа в Казахстане будет расти в среднем на 1,9 % в год до 2040 г.5

На сегодняшний день КТГ управляет более 19 тыс. км магистральных газопроводов и более 48 тыс. км газораспределительных сетей. По со стоянию на 2021 г. из 16 регионов Казахстана 12 уже газифицированы, а четыре оставшихся ре гиона на севере и в центре Казахстана полагаются на уголь и сжижен ный газ. За по следние семь лет более 3 млн чело век получили до ступ к трубопро водному газу, при чем число под ключений увеличилось с 30 % в 2013 г. до 53,07 % в 2020 г.6 Недавно заявленная новая цель по гази фикации — 60 % населения получит доступ к тру бопроводному газу к 2025 г.

Footnotes

* Исследование, лежащее в основе этой статьи, получило финансовую поддержку от Совета по ис следовательским грантам Гонконга (Грант Общего исследовательского фонда № CUHK14608118).

1 Белогорьев А.М., Фейгин В.М. 10 принципов и 5 первых шагов. «Дорожная карта» рефор- мирования российского рынка газа // Нефть и капитал. 2018. № 7–8. С. 14–20. Статья до- ступна на: https://oilcapital.ru/article/tilda/26-07-2018/10-printsipov-i-5-pervyh-shagov.

2 Бут А. На пути к энергетическому соглашению между ЕС и Россией: Принципы либерали- зации в соответствии с энергетическим законодательством ЕС и России (1 декабря 2015 г.) // Обзор центрально- и восточно-европейского права. Вып. 40. № 2. 2015. С. 117. / Boute, Anatole, Toward an EU-Russian Energy Agreement: Principles of Liberalization Under EU and Russian Energy Law (December 1, 2015). Review of Central and East European Law, Vol. 40, №. 2, 2015; The Chinese University of Hong Kong Faculty of Law Research Paper No. 2015-10. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2697937. P. 117.

3 Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р. С. 38. Доступна на: https://minenergo.gov.ru/node/1026.

4 Пока будущая модель общего рынка газа ЕАЭС окончательно не определена, в частности, как упоминалось выше, страны – члены ЕАЭС до сих пор спорят, как будет работать сис- тема ценообразования на газ в рамках общего рынка газа ЕАЭС. Тем не менее определен- ные наметки будущей «архитектуры» общего рынка газа ЕАЭС уже видны в подписанных документах, в том числе в Договоре о Евразийском экономическом союзе. Доступен на: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0003610/itia_05062014.

5 Чиканаев Ш.А., Абдухалыкова Л.Ф. Global Legal Insights: Kazakhstan Energy 2021. Глава до- ступна на (на английском языке): https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/energy- laws-and-regulations/kazakhstan. 6 Презентация Министерства энергетики Республики Казахстан: «Итоги деятельности Министер- ства энергетики Республики Казахстан за 2020 год и задачи на 2021 год». Нур-Султан, март 2021.

6 Презентация Министерства энергетики Республики Казахстан: «Итоги деятельности Министер ства энергетики Республики Казахстан за 2020 год и задачи на 2021 год». Нур Султан, март 2021.

To read the full article click here

The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.